上世纪80年代，国家提出环境保护是基本国策，90年代大力实施可持续发展战略。进入新世纪，党和国家提出树立和落实科学发展观，加快转变经济发展方式，建设生态文明，推动我们国家环境保护从认识到实践发生了重要变化。

　　1、环境立法起步较早。我国早在改革开放之初，就将环境立法纳入议事议程。1979年，全国人大常委会通过了环境保护法（试行）。1982年宪法作出“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的规定。有关水污染防治、大气污染防治、海洋环保等法律也于八十年代初相继问世。同国内其他部门立法相比，环境立法起步较早。

　　2、环境法律框架基本形成。截至目前，全国人大常委会制定了环境保护法律10件、资源保护法律20件。此外，刑法、侵权责任法设立专门章节，分别规定了“破坏环境资源保护罪”和“环境污染责任”。国务院颁布了环保行政法规25件。地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章700余件，国务院有关部门制定环保规章数百件，其中环境保护部的部门规章69件。国家还制定了1000余项环境标准。全国人大常委会和国务院批准、签署了《生物多样性公约》等多边国际环境条约50余件。最高人民法院和最高人民检察院还分别作出了关于惩治环境犯罪法律适用的司法解释。

　　3、环境保护主要领域基本有法可依。我国环境法律制度框架已经基本形成，各环境要素监管主要领域已得到基本覆盖。在综合立法方面，制定了环境保护法、环境影响评价法、清洁生产促进法、循环经济促进法等；在污染防治领域，制定了海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、固态废料污染防治法、噪声污染防治法等；在生态保护领域，制定了防沙治沙法、野生动物保护法、水土保持法、自然保护区条例等；在核与辐射安全领域，制定了放射性污染防治法等。

　　4、环境保护主要法律制度基本建立。环境法律制度按其性质，可大致分为事前预防、行为管制和事后救济三大类。一是事前预防类，主要是指为避免经济发展产生环境危害而设置的制度，是预防原则在环境立法中的具体体现和适用,主要有环境规划制度、环境标准制度、环境影响评价制度、“三同时”制度等；二是行为管制类，主要是指监督排污单位和个人环境行为的制度，其目的是为环境监管提供可操作的执法手段和依据，包括排污申报登记制度、排污收费制度、排污许可制度、总量控制制度等；三是事后救济类，主要是指对污染行为及其后果做处理处置的制度，其目的是防止损害扩大、分清责任和迅速救济被害方，包括限期治理制度、污染事故应急制度、违法企业挂牌督办制度、法律救济制度等。同时，在生态保护方面，还建立了生态功能区划制度、自然保护区评审与监管制度、自然资源有偿使用制度、自然资源许可制度等。

　　5、环境保护行政许可门类较为齐全。依照国家法律、法规和国务院决定，各级环保部门实施了37项行政许可，涉及对项目建设环境管理，放射性同位素和射线装置监管，民用、民用核安全设备监管等的审批，以及排放污染物许可、处置危险废物资质许可及其他特殊环保业务资质许可等，覆盖了环保行政管理的主要领域。

　　6、环境法律制度与环境行政许可发挥了及其重要的作用。在实施环境影响评价制度方面，“十一五”期间环境保护部对涉及“两高一资”的822个项目环评作出不予受理、不予审批或暂缓审批等决定，涉及投资近3.2万亿元。在实施“三同时”制度方面，2010年我国建设项目“三同时”执行率达到98%，完成有关验收项目环保投资2000多亿元，带动了我国环保治理水平的整体提升。在实施排污收费制度方面，2011年全国排污收费突破200亿元，从1978年至今累计收费达2042.3亿元,为环保事业发展提供了专项资金。在实施核安全监管制度方面，对15个运行核电机组（12444兆瓦）和26个在建核电机组（29240兆瓦）进行相对有效、独立的监管，为核电健康发展提供了安全保障。

　　多年来，全国人大及其常委会格外的重视环境立法工作，每年办理大量的环保议案，并组织指导有关部门办理人大代表建议，听取政府环保工作汇报，开展多次立法调研和执法检查，推进环境立法，督促落实各项环境法律和法规，有力地推动了我国的环境法制建设。

　　我国环保事业起步于20世纪70年代。近40年来，围绕水体、大气、噪声、土壤与固态废料、生态、核与辐射等领域，开展了持续深入的环境保护和生态建设，环保工作取得积极进展。“十一五”期间，在能源消费和国民经济年均分别增长6.6%和11.2%的情况下，二氧化硫、化学需氧量排放量分别下降14.29%和12.45%，超额完成减排任务。全国地表水国控断面水质优于Ⅲ类的比重提高了14.6%，全国城市空气二氧化硫平均浓度下降26.3%。尽管我国环保事业取得了长足进步，但是环境恶化的趋势尚未根本遏制。当前我国主要面临八大突出的环境问题：

　　全国部分地表水水质污染较重，湖泊（水库）富营养化问题十分突出。2011年，在国家水系监测的469个国控断面中，劣V类水质占比达13.7%，基本丧失水体功能，50％以上的湖泊（水库）出现了富营养化。水体纳污大大超过环境承载力。2011年，我国废水中化学需氧量（COD）排放总量为2499.9万吨，仍然是影响水环境质量的重点污染物。地下水超采和污染问题凸显。近年来，全国地下水年均超采215亿立方米，超采区面积达到19万平方公里，200个开展地下水水质监测的城市中，55%的地下水监测点位水质较差甚至极差。部分地区饮用水水源地水质安全受到威胁。海洋污染风险增大。部分海湾河口生态破坏严重，溢油、赤潮、绿潮等重大海洋污染事故时有发生。

　　目前，我国城市群出现了煤烟型与机动车尾气污染共存的复合型污染，有着非常明显的局地污染和区域污染相互交融、多种污染物相互耦合的特征。区域整体环境质量呈恶化趋势，光化学烟雾、大气灰霾和酸沉降污染频繁发生。

　　城市灰霾天气加重。2011年，在325个地级以上城市中，空气质量超标城市比例为11%。室内空气污染显现。一些城市民居和办公建筑中的甲醛、苯、颗粒物、霉菌、人造纳米材料等室内空气污染令人担忧。酸雨问题依然突出。2011年，在监测的468个市（县）中，有227个市（县）出现酸雨，占48.5%，酸雨区约占国土面积的12.9%，其中重酸雨区占有很大比重。空气污染严重影响居民身体健康。2011年，世界卫生组织发布世界城市空气质量报告，在91个国家中我国排名倒数第15位。科学数据证明，PM2.5与肺癌、哮喘等疾病相关。世界银行报告认为，2009年中国因PM10污染引发公众发病和过早死亡造成的健康损失占国民总收入的2.8%。PM2.5和臭氧等二次大气污染来源广泛，成因复杂，治理难度大，治理周期长。

　　我国噪声污染一天比一天突出，已成为仅次于水污染和大气污染的第三大城市公害。2011年，全国仍有22.1%和23.9%的城市区域、重点城市区域噪声超标，城市道路交互与通行噪声群众反映强烈。与2010年相比，全国城市声环境的达标率出现下降态势。夜间噪声扰民问题较为严重。2011年，全国城市各类功能区声环境质量夜间达标率为66.4%，低于昼间达标率23个百分点。噪声污染纠纷频发，扰民投诉居高不下。

　　有关研究报告显示，全国受重金属污染耕地达3亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存和毁田200万亩，合计约占总耕地面积的1/5，由土壤污染派生的食品、蔬菜安全问题日渐严重。

　　当前，我国逐步积累的重金属污染、危险废物、危险化学品和持久性有机物污染进入突发性、连锁性、区域性的高发阶段，成为损害群众身体健康的主要的因素。重金属污染问题严重。2011年，27个地表水国控断面出现重金属超标现象。全国274个污染企业监测根据结果得出，土壤重金属点位超标率最高的为镉；9类重金属重点行业中，金属与非金属采矿、冶炼与加工业的土壤重金属超标率高达53.8%。危险化学品及持久性有机污染物问题凸显。在全国排查的4.46万家化学品企业中，72%分布在长江、黄河、珠江、太湖等重点流域沿岸，距离饮用水水源保护区、重要生态功能区等环境敏感区不足1公里的占12.2%，距离人口集中居住区不足1公里的占10.1%。我国电子废弃物、工业固态废料、医疗废物和危险废弃物产生量持续增加。非法利用处置现象突出，环境污染严重。如广东贵屿地区长期非法拆解电子废物，当地空气、水体和土壤受到二噁英、重金属等严重污染。

　　因环境污染损害群众财产和健康而引发的件越来越成为影响社会稳定的明显问题。1996年以来，环境件数量以年均29%的速度递增。重特大环境事件高发频发。2005年以来，环境保护部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增长120%。特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。

　　我国区域ECO破坏严重，生物多样性减少，生态服务功能整体下降，生态灾害加重，ECO呈现出由结构性破坏向功能性退化演变的态势。我国是世界上人均生态资源稀缺的国家之一。《中国生态足迹报告2010》显示，我国生态足迹增加的速度远高于生物承载力的上涨的速度，是生物承载力的2倍以上。1985-2008年，除西藏、内蒙古、新疆与青海四个省生态盈余外，其余大部分省份长期生态赤字。生物资源濒危问题日渐突出。据《中国物种红色名录》（2004）评估：中国无脊椎动物受威胁的比例为34.74%，脊椎动物受威胁比例为35.92%，植物为70-86%，越来越多的物种受到灭绝的威胁。普氏野马、高鼻羚羊等物种在20世纪已经灭绝，近年来分布于长江中、下游的白鳍豚基本灭绝，江豚也濒于灭绝。外来物种入侵现象日益增多，严重危害了我国陆地和海洋生态系统。

　　第一次全国污染源普查结果显示，农业源排放的化学需氧量达到1324.09万吨，占全国排放总量的43.7%。总氮、总磷的排放量分别为270.46万吨和28.47万吨，占全国排放总量的57.2%和67.4%。化肥、农药不合理使用问题突出，农药的有效利用率为30－35%，化肥的有效利用率为40%左右。农村畜禽养殖污染凸显，化学需氧量、总氮和总磷排放总量分别为1268.26万吨、102.48万吨和16.04万吨。农村环境污染严重。城市和工业污染向农村转移趋势加剧，一些城郊接合部成为城市生活垃圾及工业废渣的堆放地。农村饮用水不安全现象突出，有2.98亿农村人口饮水不安全。农村环保基础设施薄弱。全国4万个乡镇、60多万个行政村大部分没有环保基础设施，每年产生生活污水90多亿吨，生活垃圾2.8亿吨，不少地区还处于“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的状态。

　　资源相对不足、环境容量有限，已成为我国国情的基本特征，资源与环境问题成为发展的最大制约瓶颈。伴随着我国追赶型经济发展模式与30多年来快速发展，结构型、压缩型、累积型、耦合型的环境污染相交织，环境问题集中显现，环境损害呈上升态势。《中国环境经济核算研究报告2009》显示，2004-2009年，我国经济发展造成的环境污染代价持续上升，六年间增长了89.5%；2009年环境污染和生态破坏损失合计13916.2亿元，较上年增加9.2%，约占当年GDP的3.8%。我国面临的资源问题比世界上任何国家都突出，面临的环境压力比任何国家都大，解决起来也比任何国家都困难。

　　我国环境问题的成因是复杂的、综合的、多方面的，包括经济增长方式粗放、体制机制尚不顺畅、公民环境意识不高、科技水平整体落后、经济水平尚处于国际产业分工的低端等重要方面，这是众所周知的。下面我仅就干部政绩观、法制建设、市场机制和公众参与等问题汇报如下看法：

　　长期以来，一些地方仍是重经济发展，重速度、重规模、重眼前；轻资源环保，轻效益、轻创新、轻长远，以GDP论英雄，急功近利，导致环境与经济综合决策失误、行政不作为和行政干预环境执法等现象长期存在。环保部门面对地方保护主义的干扰，在执法中“顶得住的站不住，站得住的顶不住”的问题尚未得到解决。

　　一些地方片面强调营造“宽松”的发展氛围，有的对工业园区、重点企业实行“封闭式管理”、“挂牌保护”，出台“企业宁静日”等土政策，不准执法部门进园区、厂区检查，干扰正常执法；有的在进行决策时，未严格依法行政，环境信息不透明、忽视公民的环境知情权、参与权，引发一系列件；有的对环境违法行为睁一只眼、闭一只眼，遇到问题相互推诿，避重就轻，行政不作为或者乱作为。一些地方以牺牲环境换取经济发展，片面追求GDP,不履行环境责任或履责不到位，已经成为制约资源环境保护的重要原因。

　　我国环境法制建设取得了长足进展，但随着环境保护与经济发展矛盾一天比一天突出，环保监管压力不断增加，环境法制建设存在的矛盾和问题十分突出：一是不断完善的市场经济体制与缺乏有效法制手段、经济手段管理环境的矛盾日益显现；二是建设法治政府、法治社会的要求与环境法制建设粗放发展的矛盾日益突出；三是群众环境维权意识增强、跨界损害事件增多与民事赔偿、调处能力滞后的矛盾日益凸现；四是环境违法现象普遍、环境纠纷件增多与环保法律法规操作性不强、执法不力的矛盾日益加剧；五是群众环境信访案件走向复议、复议案件走向诉讼的快速变化趋势与有关部门对行政复议工作的认识不高、司法诉讼渠道不畅通的矛盾日益明显；六是国家对环境法制的更高要求与相关的基础性研究、机构设置以及执法能力不强、执法不到位等问题不相适应的矛盾日益加大。

　　环境法制最突出的问题，就是违法成本低的问题长期没有得到解决。这既有立法不足的问题，也有行政执法、司法不到位的问题。

　　一是行政处罚普遍偏轻。环境影响评价法规定，违反环评规定擅自开工建设的，要求限期补办环评手续，逾期不办的才能给予20万元以下的罚款。由于处罚太轻，一些企业为了抢进度，采取边开工建设、边做环评报告，甚至一些企业以交罚款代替环评。大气污染防治法对超标排污的罚款上限是10万元，造成重大污染事故的罚款是50万元；水污染防治法对超标排污的罚款为其应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下，造成重大污染事故的罚款仅是污染直接损失的30%以下。2011年6月，哈药集团被披露多种环境违法问题：恶臭气体排放大大超过国家标准，硫化氢气体超标近千倍，氨气超标20倍；污水排放超过国家标准，氨氮超标2倍多，COD超标近10倍。哈药集团2010年营业收入达125.35亿元，利润13.14亿元，虽然被依法罚款123万元，也仅为企业年收入的万分之一。2010年7月紫金矿业造成汀江重大水污染事故，被法院判处罚金3000万元，其中还包括了行政罚款956.313万元。尽管这是我国几十年来开出的最大一笔环保罚款，但却不足企业净利润的千分之三。环保罚单开出后，资本市场看到“紫金污染门”责任追究收尾，利空出尽，紫金矿业的股票立即涨停，当日成交额高达14.52亿元之多。

　　二是行政执行缺乏强制手段。现行法律规定的行政强制手段主要有“停止建设”、“停止生产使用”、“责令限期恢复使用治污设施”、“责令停业关闭”等，但在基层却难以有效执行。当前，环境案件的执行绝大部分都要申请法院执行，法院执行除受司法体制、地方保护主义影响外，还存在着执行期限较长、力度不大等问题。案件处理后要等待复议诉讼期满，还要通过法院的立案、审查、听证、裁定等程序，时间跨度长，而法院系统也很少为环境案件运用先予执行等强硬手段，致使违法污染行为得不到及时纠正。

　　三是环境民事赔偿法律制度不健全。追究环境民事赔偿责任对于制裁环境违法行为，保护国家和公众的环境权益具有重要作用。然而，由于我国环境民事赔偿相关法律及配套制度不健全，环境民事案件立案难、举证难、审判难、执行难的问题日益突显。重大环境事件的责任追究，多以行政处罚和行政调解结案，通过司法途径追究法律责任的很少。

　　四是环保官司难打。我国的环境资源案件数量较多，而且呈逐年上升趋势，但环境民事案件数量却很少，许多重大环境污染纠纷未能进入诉讼程序。据调查，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。一方面群众遇到环境纠纷，宁愿选择信访或举报投诉等途径解决，而不选择司法途径；另一方面司法部门也不愿意受理环境纠纷案件。“十一五”期间，我国环保系统受理环境信访30多万件，行政复议2614件，而相比之下，行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件。2003年至2008年，全国各级法院审结环境资源案件中民事案件12278件，仅占同期审结民事案件总数的0.04%。在环境污染损害纠纷的处理中，由于缺乏具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制，致使经济损失和人身伤害难以量化、污染损害因果关系难以判断、环境损害赔偿标准难以认定。许多污染案件久拖不决，历时数年，当事人的诉讼成本高昂，污染受害人也往往得不到损害赔偿。

　　五是生态环境损害难获赔偿。环境公共利益损失的索赔缺乏明确法律支撑，生态环境服务功能损失以及应急和修复等相关费用尚未纳入赔偿范围。2010年英国石油公司（BP）在墨西哥湾发生漏油污染事件，由于担心受到法律的严厉制裁，设立了200亿美元的赔偿基金用于赔偿污染受害者和海洋生态环境损失。而我国近年来发生了一系列重大环境污染事故，2005-2012年先后发生的事故、大连海岸油污染事故、福建汀江污染事件、广西龙江镉污染事件等，至今均未被追究环境公共利益的损失赔偿。

　　“资源低价”就会过多使用和消耗资源，造成资源的浪费；“环境廉价”就会出现毫无节制的排放污染物，加剧环境污染趋势。我国社会主义市场机制发育还不完善，计划经济时期在资源与环境方面的政策影响依然长期大量存在。由于资源低价、环境廉价甚至无价，企业缺乏节约资源、保护环境的内生动力和外在压力，其资源利用成本和环境污染成本往往被“社会化”或“外部化”，不仅引发了资源环境的危机，客观上也助长了粗放型的开发方式、生产方式和消费方式。以稀土资源丰富的赣州为例，该市因稀土开采造成了触目惊心的环境污染和生态破坏，所需的污染治理和生态修复费用高达380亿元，而2011年江西省51家主要稀土企业全年利润仅64亿元，这已经是稀土价格上涨4倍后的结果。也就是说，该地稀土资源开发的经济收益很难弥补环境污染治理和生态修复的成本，有关企业的环境资源成本都被转移出去，最终只能由全社会和后代人来承担。

　　导致资源低价、环境廉价的主要原因有：一是长期以来，人们对资源环境的价值认识不足，认为资源环境取之不尽、用之不竭；二是在各项经济发展战略、发展计划和经济政策之中，未体现资源环境价值,污染治理、生态恢复成本与市场价格相背离，市场机制难以发挥合理配置资源环境要素的基础性作用；三是在政府部门之间缺乏协调合作机制，自然生态系统的整体性与行政管理系统的分割性存在矛盾，地区利益、部门利益、集团利益之争又限制了适应市场经济的政策出台；四是许多政府官员长期习惯依赖于计划经济条件下的行政手段，而不愿使用、也不会使用市场手段、经济手段；五是资源环境经济政策研究能力普遍不足。

　　环境信息公开是公众环境诉求表达的前提条件。目前我国环境信息公开制度尚不健全，相关法律规范不明确，有关规定过于原则抽象，操作性不强，公开内容有限，难以满足公众需求。一些企业环境责任意识较低，不愿公开环境信息，甚至隐瞒环境污染信息，企业违法排污行为得不到公众有效监督。2012年四川什邡市百亿元钼铜项目是国家地震灾后重建的重点项目，各项审批手续齐全，治污措施有保障。但由于前期对公众宣传解释工作不到位，造成了部分群众的强烈反对，最后该市以“群众不了解、不理解、不支持”为由，宣布永远放弃该项目建设。

　　环境问题是随着经济发展而产生，又随着经济发展而逐步解决，但环境问题不会自行解决。发达国家的经验表明，通过环境立法来明确政府的环保责任，规范政府行为，是协调经济建设与环境保护关系、根治环境问题的关键措施。很多发达国家都是在经济加快速度进行发展与环境保护矛盾最尖锐、最突出的时期，制定了专门约束政府行为的环保法律法规，以协调经济发展和环境保护的关系。比如美国和欧盟的《国家环境政策法》、日本的《环境基本法》、加拿大的《环境保护法》、韩国的《环境政策法》、英国的《环境法》等，都为协调经济发展与环境保护的关系，发挥了非常重要的作用。

　　为此，建议以修改环境保护法为契机，紧紧围绕落实“政府对环境质量负总责”的要求，重点解决一些地方政府环境保护不作为、乱作为、干扰环境执法等的突出问题，创建或强化一批制度与机制，主要包括五大类和若干个具体的制度与机制：一是科学决策类，如战略与规划环境影响评价、环保规划、主体功能及环境功能区划、环境标准、区域限批与行业限批等。二是实施执行类，如环保目标责任制、强制淘汰重污染企业补偿机制、环保基础设施建设制度、跨界环境问题协调解决机制、区域生态补偿制度、环境应急管理及信息通报制度等。三是保障措施类，如环境经济政策、跨行政区的环境监督制度、环境法律救济制度、多部门联合执法机制、环保能力建设、环境教育等。四是监督机制类，如人大监督政府、政协民主监督政府、政府内部的层级监督与同级监督、信息公开和公众参与、司法监督、媒体监督等。五是责任追究类。通过一批法律制度的建立与实施，将政府的环境保护责任真正落到实处。

　　（二）严格追究污染者的环境责任，切实解决长期困扰环境保护的违法成本低的问题

　　“违法成本低，守法成本高”是影响环保法制建设健康发展的重大障碍。“违法成本低”必然降低法律的威严和效率，导致违法排污屡禁不绝；“守法成本高”势必淡薄人们的法律意识，视法律为可有可无。提高违法成本和守法自觉性是完善环境法制建设的首要问题。强化环境损害赔偿，健全环境民事责任，既是保护公民环境权益、维护社会公平和正义的重要措施；又是解决“违法成本低”问题的根本出路。

　　首先，以制定环境损害赔偿法为重点，完善环境损害救济的法律制度。应在现行侵权责任法规定的基础上，通过制定单行的环境损害赔偿法，明确环境损害责任承担主体、赔偿责任范围、责任承担方式、救济途径等基本制度。将环境和生态系统的公益损害与公民的私益损害，列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制，为落实环境责任提供强有力的技术支撑。

　　其次，建立环境责任终身追究制度，让污染者为其违背法律规定的行为付出高昂代价。1980年，美国国会针对历史遗留的大量的污染土地的严重问题，专门通过了超级基金法。该法:一是严格明确了污染者必须承担污染治理全部费用的责任；二是企业经营者及产权拥有者的环境责任将是一种终身责任；三是要求在污染企业发展中的所有曾经获益者，都必须承担共同的连带责任。事实上，这是一种无限责任，即如果污染责任方无力负担其依法应偿付的污染清理费用和损害赔偿费用时，有关控股或参股的组织和个人，向其贷款、借款及销售过保险的组织和个人，均有可能成为被追究责任的对象。美国超级基金法实施后，不仅有一批污染企业倒闭破产，而且还有一批银行、保险公司因环境损害赔偿而倒闭破产，从而大大强化了法律制度的权威，提高了人们的环境责任意识。

　　我国应借鉴发达国家的经验，加大对污染企业的行政处罚、行政强制、民事赔偿和刑事处罚力度，建立健全行政裁决、公益诉讼等环境损害救济途径，切实落实企业环境责任。

　　司法作为社会秩序与稳定的基石，是解决社会纠纷的重要防线，也是解决环境问题的重要手段。发达国家解决环境问题的成功经验之一，就是建立了严格、完善的环境法律体系以及完整、有效的司法模式，采用以行政调解和司法裁决相结合的法律手段，惩处环境违法行为，解决环境纠纷。

　　强化司法救济途径，倡导更多使用司法途径解决环境纠纷，是环境法制建设的重要任务。司法部门应当以更加积极的姿态推动司法力量介入环境保护，逐步改变目前在环境纠纷处理中司法救济不力和比例偏低的问题。一是及时妥善处理环境损害赔偿纠纷，正确适用环境侵权案件举证责任分配规则，准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系，确保环境侵权受害人得到及时全面的赔偿；二是加大对环境刑事责任的追究力度，确保构成犯罪的违法行为得到应有的制裁；三是通过行政诉讼等渠道，监督政府依法履责，规范政府行为，推动法治政府建设；四是建立健全环境公益诉讼制度，及时受理法律规定的机关和社会团体提起的环境公益诉讼；五是在总结贵阳、昆明、无锡等地环境法庭实践的基础上，完善环境审判体制机制，提高环境案件专业化审判水平，从根本上解决环境案件立案难、举证难、审判难、执行难等问题。

　　同时要从建设社会主义法治国家和法治政府出发，规范行政执法，改变过度依赖长官意志和行政手段的执法方式，改变以罚代管、以罚代过的工作方法，改变“运动式”的行政执法模式。

　　（四）发挥市场配置资源环境要素的基础性作用，改变资源低价、环境廉价的局面

　　资源低价、环境廉价是资源浪费与环境污染的基础性原因。只有纠正在资源环境价格方面的错误市场信号，建立充分反映市场供求、资源稀缺程度以及环境损害成本的价格形成机制，才能将资源环境成本真正内部化，避免排污者将污染成本转嫁给社会，才能使节约资源、保护环境真正成为人们的自觉行为。

　　一是推动财政政策的生态化调整。建立财政支持绿色发展稳定增长的资金机制；创新财政手段，设立基金补贴、免贷奖励、贴息、担保等市场手段，弱化以专项资金管理为代表的行政手段管理色彩；发挥财政投入的效益，建立中央和地方事权明晰的多级投入机制。

　　二是完善有利于资源节约、环境保护的税收体制。包括取消不符合节能环保的产品、技术、工艺等出口退税政策，配合节能环保调整消费税，对环保节能产业、现代服务业给予所得税方面优惠等。特别要结合国家的结构性减税工作，改革资源税、开征环境税，逐步提高税率，强化税收的行为调控功能。

　　三是改革环保收费与环境价格政策。完善城镇污水和垃圾收费政策、脱硫脱硝电价的价格政策、处理处置污染物的收费制度；深化推进水资源、电价、煤炭、石油、天然气等关键性资源产品的定价机制改革,按照市场化定价的原则，逐步改变政府直接控制价格的做法，在重要资源价格形成机制的改革上取得实质性突破。

　　同时完善绿色金融、绿色贸易政策，建立健全生态补偿机制，深化农村环保“以奖促治”和“以奖代补”政策等。

　　谨慎原则是国际社会在环境立法中普遍遵守的基本准则，这是因为环境损害具有很大的滞后性和不确定性。环境损害主要包括两大类，一类是可以被科学证实的环境损害，如水体、空气、土壤等的环境污染损害；另一类是尚未被科学充分证明的潜在环境损害。由于生态系统高度复杂，人类对于科学知识的掌握仍具有相当程度的局限性，许多环境损害目前还难以被科学地证明，但不排除将来发生的重大可能。如大量排放温室气体、引进外来物种、转基因技术、纳米技术、新化学品的应用以及大型工程建设和人类活动等带来的环境损害，目前还没有完全被科学证实，但如果不谨慎应对，不对潜在的风险进行评估，一旦损害真正发生，再去考虑应对措施，一是代价将会相当高昂，二是可能为时已晚。为防止潜在的、不确定的环境风险或者对人体健康的损害，许多国际环境公约、条约和议定书和发达国家的法律和法规都采用了谨慎原则，并且为此普遍建立环境风险评估制度，即在没有充分的科学依据证实其对环境和人体健康无害的情况下，需要谨慎地采取预防性措施，避免潜在的环境风险和健康风险。这些理念和原则已成为国际社会在环境保护领域的共识。如《气候变化框架公约》等国际环境公约、条约多次重申或者援引了这一原则。

　　为此，建议我国也应当将谨慎原则作为环境立法的基本理念，渗透贯穿于环境法律法规，建立健全环境风险评估制度，确保谨慎原则的充分体现。

　　公众参与是解决环境问题不可替代的力量。除了政府“自上而下”的推动和引导外，国际先进经验表明，环境保护还要依赖公众“自下而上”的参与。在一定意义上，公众监督是政府监督的补充和延续，公众监督不仅可以强化对污染企业的环境监督，弥补政府监管力量的不足；同时还可以监督政府工作，使其认真履责。我国应当从现行的政府主导型的环境管理模式向包括政府、企业、公众和社会组织在内的主体多元化合作的监管模式转变。

　　一是加快环境信息公开的步伐。信息公开是国家政治体制改革的一个大趋势。一方面要进一步扩大政府环境信息主动公开的范围，规范和畅通依申请公开的渠道；另一方面要强化企业环境信息公开的责任，要求企业全面、真实、客观、及时地公开环境信息，确保公众的知情权、参与权、监督权及寻求法律救济等权利的行使。

　　二是建立和完善公众参与机制。进一步完善环境立法、规划、重大政策和重点建设项目环评等的听证制度，扩大听证范围，规范听证程序；探索实行社区环境圆桌对话机制，建立政府、企业、公众及时沟通、平等对话、协商解决的机制和平台。真正实现公众参与环境保护的真实性、科学性、广泛性、代表性，畅通公众环境权益诉求的表达机制。

　　三是充分发挥社会组织参与环境保护的作用。社会组织参与环境保护是打破政府包办社会管理格局的重要措施，是社会文明进步的具体表现。因此，在行政管理体制改革中，应将社会公共事务管理的权限和责任从传统的政府职责中适度分离出来，鼓励社会组织承担环境责任，参与环境保护。

　　推进生态文明建设，是涉及生产方式和生活方式根本性变革的战略任务，应当把生态文明建设的理念、原则、目标等深刻融入和全面贯穿到经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程。为此，我们要积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，进一步提高我国生态文明建设的整体水平。

　　【环境影响评价制度】：是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。其适用对象有两类：一是建设项目，包括新建、改建、扩建和技术改造项目。二是发展规划，包括土地、区域、流域、海域四类综合性规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的十类专项规划。

　　【“三同时”制度】：是指建设项目中需要配套建设的环保设施，必须与主体工程同时设计、同时施工，并经环保部门验收合格后，同时投产使用。

　　【总量控制制度】：是指通过向一定地区和排污单位分配特定污染物排放量指标，将一定地区和排污单位产生的特定污染物数量控制在规定限度内的污染控制方式。

　　【排污收费制度】：是指国家对排放污染物的单位征收一定的费用，用以补偿环境成本,并筹集污染治理资金。

　　【限期治理制度】：是指对排放污染物超标或者超过总量控制指标、造成环境严重污染的排污单位，由环保部门或者地方政府确定一定期限，要求排污者在该期限内采取限产、限排或者停产整治措施控制污染，否则将受到罚款直至停业的处罚。

　　【灰霾天气】：灰霾指的是大气边界层乃至对流层低层整体的大气浑浊现象，能见度低于10公里。一般来说，相对湿度大于70％时出现的是“雾”，相对湿度小于70％时出现的是“霾”。形成灰霾天气的大气气溶胶主要来源于自然排放和人类活动的排放。机动车污染排放导致空气中氮氧化物、颗粒物排放量增加，是形成灰霾天气的一项根本原因。

　　【PM2.5】:是指大气中直径小于或等于2.5微米的颗粒物，也称为可入肺颗粒物。

　　【PM10】: 是指大气中直径小于或等于10微米的颗粒物，也称为可吸入颗粒物。

　　【臭氧】：臭氧是氧气（O2）的同素异形体，臭氧主要存在于距地球表面20公里的同温层下部的臭氧层中，它能吸收对地球表面有害的短波紫外线，防止其到达地球，从而使人体不受紫外线侵害。

　　【生态足迹】：生态足迹又称生态占用，是指特定数量人群按照某一种生活方式所消费的各种商品和服务能够由自然ECO本身所提供，以及这一过程中所产生的废弃物也能够由生态系统吸纳，并以生物生产性土地(或水域)的地域空间来表示的一种可操作的定量方法。

　　【全球公顷】：全球公顷（global hectare），区别于通常的土地面积公顷（hectare）。1单位的全球公顷指的是1公顷具有全球平均产量的生产力空间。在传统的生态足迹计算中，各种资源、能源消费量及其所产生的废弃物被折算成生产和吸收这些资源和废弃物的生态生产面积（耕地、牧草地、林地、建成地、水域、化石能源地等）。由于不一样的种类土地的生态生产力不同，需将其面积转换为具有相同生产力的面积，以便于加总和比较。全球公顷实际上就是一种基于全球平均生产力水平为折算标准的生态足迹计量单位。

　　【生态盈余】：一个区域的资源消耗小于从当地可获得资源的差值部分，用生态足迹来衡量时，指该区域的生态承载力超出其生态足迹的部分。

　　【生态赤字】：生态赤字表明该地区的人类负荷超过了其生态容量，也就是一个区域的资源消耗大于从当地可获得资源的差值部分，用生态足迹来衡量时，指该区域的生态承载力低于其生态足迹的部分。

　　【危险废物】：指列入国家危险废物名录或依照国家规定的危险废物鉴定判别标准和方法认定的，具有爆炸性、易燃性、易氧化性、毒性、腐蚀性、易传染疾病等危险特性之一的废物。

　　【危险化学品】：指有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蚀、放射性等危险特性，在运输、储存、生产、经营、使用和处置中，易引起人身伤亡、财产损毁或环境污染而需要非常防护的化学品。

　　【持久性有机污染物】：简称POPs（Persistent Organic Pollutants），是指具有毒性、生物蓄积性和半挥发性，在环境中持久存在，且能在环境中长距离迁移，对人类健康和环境能够造成严重威胁的有机化学污染物质。

　　【二噁英】：二噁英是一种无色无味、毒性严重的脂溶性物质。二噁英包括210种化合物，这类物质很稳定，熔点较高，极难溶于水，很容易在生物体内积累，对人体危害严重。二噁英除了具有致癌毒性以外，还具有生殖毒性和遗传毒性，直接危害子孙后代的健康和生活。国际癌症研究中心已将其列为人类一级致癌物。

　　【超级基金法】：又称《综合环境反应补偿与责任法》。是美国为解决危险物质泄漏的治理及其费用负担而制定的法律。由美国国会于1980年12月11日通过。其目的是为了建立一个迅速清除因事故性泄漏危险物质和倾倒危险废物的场所泄漏污染的反应机制。

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